του Χρήστου Βλ. Γκόρτσου *
Εισαγωγικά
(α) Το 2014 τίθεται σταδιακά σε εφαρμογή η Ευρωπαϊκή Τραπεζική Ένωση. Βασικός στόχος της, σύμφωνα με τη σχετική αναφορά στη Δήλωση της Διάσκεψης Κορυφής της Ευρωζώνης της 29ης Ιουνίου 2012, είναι «η επιτακτική ανάγκη να σπάσει ο φαύλος κύκλος τραπεζών και δημοσίου χρέους». Από το Νοέμβριο του 2014 τουλάχιστον 128 συστημικά σημαντικά πιστωτικά ιδρύματα, που εδρεύουν στα κράτη-μέλη της ευρωζώνης, θα υπαχθούν στην άμεση προληπτική εποπτεία της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας, στο πλαίσιο του καθιερούμενου Ενιαίου Εποπτικού Μηχανισμού. Αυτό αποτελεί τη σημαντικότερη τομή στο ευρωπαϊκό νομισματικό και χρηματοπιστωτικό θεσμικό πλαίσιο μετά τη θέση σε εφαρμογή της νομισματικής ένωσης τον Ιανουάριο του 1999.
(β) Η Ευρωπαϊκή Τραπεζική Ένωση θα έχει τρεις βασικούς άξονες:
• τη θεσμοθέτηση μιας υπερεθνικής εποπτικής αρχής αποκλειστικά και μόνο για τον τραπεζικό τομέα, όχι δηλαδή για τους άλλους δύο τομείς του χρηματοπιστωτικού συστήματος (κεφαλαιαγορά και ασφαλιστικές επιχειρήσεις), υπό την αιγίδα της ΕΚΤ, στο πλαίσιο του Ενιαίου Εποπτικού Μηχανισμού,
• τη θεσμοθέτηση ενός υπερεθνικού φορέα διευθέτησης (resolution) μη βιώσιμων πιστωτικών ιδρυμάτων, καθώς και ενός υπερεθνικού ταμείου διευθέτησης για την κάλυψη των χρηματοδοτικών κενών που προκύπτουν, εφόσον αποφασιστεί η διευθέτηση τέτοιων πιστωτικών ιδρυμάτων, στο πλαίσιο του Ενιαίου Μηχανισμού Διευθέτησης και
• τη θεσμοθέτηση ενός υπερεθνικού συστήματος εγγύησης καταθέσεων. Όλες αυτές οι πτυχές κρίθηκε ότι πρέπει να συνοδεύονται από ένα ενιαίο σύνολο κανόνων ουσιαστικού δικαίου (το καλούμενο single rulebook), το
οποίο θα υιοθετηθεί (εν μέρει μάλιστα έχει ήδη υιοθετηθεί) από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο Ecofin και θα ορίζει ομοιόμορφα τους όρους βάσει των οποίων:
• θα αδειοδοτούνται τα πιστωτικά ιδρύματα και θα είναι δυνατή η ανάκληση της αδείας τους,
• θα ασκείται η μικρο-προληπτική εποπτεία τους,
• θα ασκείται η μικρο-προληπτική και μακροπροληπτική ρυθμιστική παρέμβαση στη λειτουργία τους,
• θα γίνεται η διευθέτηση (resolution) μη βιώσιμων πιστωτικών ιδρυμάτων και
• θα λειτουργούν τα συστήματα εγγύησης καταθέσεων.
Οι θεσμικές και ρυθμιστικές πρωτοβουλίες το 2013 και το 2014
(α) Το θεσμικό πλαίσιο που υιοθετήθηκε αναφορικά με τον Ενιαίο Εποπτικό Μηχανισμό, βάσει ενός Κανονισμού του Συμβουλίου (1024/2013) και ενός Κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (1022/2013), περιλαμβάνει πέντε (5) βασικά συστατικά στοιχεία:
• την ανάθεση στην ΕΚΤ ειδικών καθηκόντων αναφορικά με τη μικρο-προληπτική εποπτεία ορισμένων φορέων του χρηματοπιστωτικού συστήματος, με μεταβίβασή τους από τις εθνικές εποπτικές αρχές,
• την εφαρμογή (σε επίπεδο προσωπικού πεδίου) των εν λόγω ειδικών καθηκόντων αποκλειστικά στη μικρο-προληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτων, κατ’ αρχήν δε αυτών που εδρεύουν στα κράτη-μέλη της Ευρωζώνης,
• τα επιμέρους ειδικά καθήκοντα που ανατίθενται στην ΕΚΤ,
• την καθιέρωση ενός «ενιαίου εποπτικού μηχανισμού» αναφορικά με την άσκηση των ειδικών καθηκόντων που ανατίθενται στην ΕΚΤ,
• την ένταξη του εν λόγω «ενιαίου εποπτικού μηχανισμού» στο Ευρωπαϊκό Σύστημα Χρηματοπιστωτικής Εποπτείας, χωρίς, κατ’ αρχήν, να θίγονται τα ισχύοντα καθήκοντα της Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών, και
• την καθιέρωση «σινικών τειχών» εντός της ΕΚΤ, ώστε να διασφαλιστεί ο αποτελεσματικός διαχωρισμός των νομισματικών και των λοιπών καθηκόντων της από τα από τα (μελλοντικά) εποπτικά της καθήκοντα.
(β) Πριν από την έναρξη λειτουργίας του Ενιαίου Εποπτικού Μηχανισμού, η ΕΚΤ διενεργεί, σε συνεργασία με τις εθνικές εποπτικές αρχές και την εταιρία Oliver Wyman, μια άσκηση συνολικής αξιολόγησης (“Comprehensive Assessment”) των πιστωτικών ιδρυμάτων που θα εποπτεύει άμεσα, η οποία αποτελείται από τρία (3) μέρη:
• αξιολόγηση κινδύνων για σκοπούς εποπτείας (“Supervisory Risk Assessment”), στο πλαίσιο της οποίας θα εξεταστούν από ποιοτική και ποσοτική άποψη βασικοί κίνδυνοι που αφορούν, μεταξύ άλλων, τη ρευστότητα, τη μόχλευση και τη χρηματοδότηση των πιστωτικών ιδρυμάτων,
• έλεγχο της ποιότητας των στοιχείων του ενεργητικού (“Asset Quality Review”), με τον οποίο επιδιώκεται η ενίσχυση της διαφάνειας όσον αφορά τα χρηματοδοτικά ανοίγματα των πιστωτικών ιδρυμάτων μέσω της
αξιολόγησης της ποιότητας των στοιχείων του ενεργητικού τους, περιλαμβανομένης της καταλληλότητας της αποτίμησης των εν λόγω στοιχείων, των εξασφαλίσεων (“collaterals”), καθώς και των σχετικών προβλέψεων που
έχουν σχηματισθεί και
• άσκηση προσομοίωσης ακραίων καταστάσεων (“stress-test”), με την οποία επιδιώκεται η εξέταση της ανθεκτικότητας των ισολογισμών των πιστωτικών ιδρυμάτων σε σενάρια ακραίων καταστάσεων (σε συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών, γνωστή ως ΕΒΑ).
(γ) Επισημαίνεται, επίσης, ότι στις 26 Ιουνίου 2013 δημοσιεύτηκαν στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης:
• η Οδηγία 2013/36/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου «σχετικά με την πρόσβαση στη δραστηριότητα πιστωτικών ιδρυμάτων και την προληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επεν-
δύσεων, για την τροποποίηση της οδηγίας 2002/87/ΕΚ και για την κατάργηση των οδηγιών 2006/48/ΕΚ και 2006/49/ΕΚ», γνωστή με το ακρωνύμιο “CRD IV” και
• ο Κανονισμός (Ε.Ε.) αριθ. 575/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου «σχετικά με τις απαιτήσεις προληπτικής εποπτείας για πιστωτικά ιδρύματα και επιχειρήσεις επενδύσεων και την τροποποίηση του κανονισμού (Ε.Ε.) αριθ. 648/2012», γνωστός με το ακρωνύμιο “CRR”.
Με τα δύο αυτά κείμενα ενσωματώθηκαν στο ευρωπαϊκό δίκαιο το κανονιστικό πλαίσιο της Επιτροπής της Βασιλείας για την Τραπεζική Εποπτεία, γνωστό ως «Βασιλεία ΙΙΙ». Ο Κανονισμός 575/2013 και η Οδηγία 2013/36/ΕΕ θεσπίζουν από κοινού το ενιαίο πλαίσιο που διέπει την πρόσβαση σε δραστηριότητες, το εποπτικό πλαίσιο και τους κανόνες προληπτικής ρυθμιστικής παρέμβασης στη λειτουργία των πιστωτικών ιδρυμάτων (και ορισμένων επιχειρήσεων επενδύσεων) από την 1η Ιανουαρίου 2014.
(δ) Στο πεδίο της διευθέτησης (“resolution”) μη βιώσιμων πιστωτικών ιδρυμάτων (και ορισμένων επιχειρήσεων επενδύσεων) καθιερώθηκαν τα ακόλουθα:
• ένας Ενιαίος Μηχανισμός Διευθέτησης (“Single Resolution Mechanism”), ο οποίος θα καλύπτει, κατά κύριο λόγο, τα πιστωτικά ιδρύματα που θα υπόκεινται στην εποπτεία της ΕΚΤ, και στη βάση του οποίου θα είναι το υπό σύσταση Ενιαίο Συμβούλιο Εξυγίανσης (“Single Resolution Board”), αποτελούμενο από πέντε (5) μόνιμα στελέχη (περιλαμβανομένου του Γενικού Διευθυντή του) και εκπροσώπους των εθνικών αρμοδίων αρχών διευθέτησης και
• ένα Ενιαίο Ταμείο Διευθέτησης (“Single Resolution Fund”), το οποίο θα χρηματοδοτείται με ετήσιες εισφορές από τα πιστωτικά ιδρύματα με άδεια λειτουργίας στο έδαφος των συμμετεχόντων κρατών-μελών με στόχο εντός μιας δεκαετούς περιόδου από την έναρξη ισχύος του Κανονισμού, τα διαθέσιμα χρηματοδοτικά μέσα του να ανέρχονται στο 1% του ποσού των καταθέσεων που είναι εγγυημένες σύμφωνα με την Οδηγία 94/19/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου EcoFin για την εγγύηση των τραπεζικών καταθέσεων.
Τον Απρίλιο ολοκληρώθηκε, επίσης, το κείμενο μιας νέας Οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου Ecofin, σύμφωνα με τις διατάξεις της οποίας θα επέλθει σε ευρωπαϊκό επίπεδο η εναρμόνιση των κανόνων βάσει των οποίων θα γίνεται, μεταξύ άλλων, η διευθέτηση (“resolution”) μη βιώσιμων πιστωτικών ιδρυμάτων (και ορισμένων επιχειρήσεων επενδύσεων).
(ε) Η προοπτική της θεσμοθέτησης ενός ευρωπαϊκού συστήματος εγγύησης καταθέσεων, ως του τρίτου βασικού συστατικού στοιχείου της Ευρωπαϊκής Τραπεζικής Ένωσης, συζητείται μόνον σε επίπεδο αρχών και «υψηλής πολιτικής», χωρίς να έχουν υποβληθεί συγκεκριμένες ρυθμιστικές προτάσεις από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Πρέπει, πάντως, να επισημανθεί ότι τον Απρίλιο υιοθετήθηκε και η Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου Ecofin για τα συστήματα εγγύησης καταθέσεων (σε αντικατάσταση της Οδηγίας του 1994). Με την εν λόγω Οδηγία επιδιώκεται η περαιτέρω εναρμόνιση των κανόνων που διέπουν τα εθνικά συστήματα τραπεζικών καταθέσεων με στόχο την ενίσχυση της ενιαίας τραπεζικής αγοράς (ιδίως στο πεδίο της όσο το δυνατόν ταχύτερης καταβολής αποζημιώσεων από ένα σύστημα, εφόσον αυτό ενεργοποιηθεί).
Η επόμενη μέρα
Με τη θέση σε εφαρμογή του Ενιαίου Εποπτικού Μηχανισμού, το Νοέμβριο του 2014, αρχίζει μια νέα εποχή για το ευρωπαϊκό τραπεζικό σύστημα. Η ανάθεση στην ΕΚΤ εποπτικών καθηκόντων την καθιστά πλέον κυρίαρχη
όχι μόνον στο νομισματικό αλλά και στο τραπεζικό πεδίο. Αξίζει μάλιστα να επισημανθεί ότι για ορισμένα κράτη-μέλη της Ευρωζώνης (όπως η Γερμανία και η Αυστρία, αλλά σε ορισμένο βαθμό και η Γαλλία) είναι πρωτόγνωρο η νομισματική τους αρχή να είναι και η εποπτική των πιστωτικών ιδρυμάτων τους. Είναι, επίσης, προφανές ότι με τις διατάξεις του νέου κανονιστικού πλαισίου για την κεφαλαιακή επάρκεια των πιστωτικών ιδρυμάτων, πολλά συστημικά σημαντικά πιστωτικά ιδρύματα στα κράτη-μέλη της Ευρωζώνης θα κληθούν να αντλήσουν σημαντικά ποσά ιδίων κεφαλαίων (κυρίως με τη μορφή κοινών μετοχών), πολλαπλάσια
εκείνων που διαθέτουν σήμερα.
Παράλληλα, η υιοθέτηση συγκεκριμένου ενωσιακού κανονιστικού πλαισίου για τη διευθέτηση πιστωτικών ιδρυμάτων, καθώς και η θεσμοθέτηση ενός ευρωπαϊκού φορέα διευθέτησης (“resolution”) μη βιώσιμων πιστωτικών ιδρυμάτων (και ορισμένων επιχειρήσεων επενδύσεων), καθώς και ενός ευρωπαϊκού ταμείου για την κάλυψη των χρηματοδοτικών κενών που προκύπτουν σχετικά, αναδεικνύουν την απόφαση των ενωσιακών οργάνων να διασφαλιστεί ότι στο μέλλον τα κράτη-μέλη θα έχουν εξαιρετικά περιορισμένους βαθμούς ελευθερίας για τη διάσωση μη βιώσιμων πιστωτικών ιδρυμάτων (και μη βιώσιμων επιχειρήσεων επενδύσεων), ιδίως των συστημικά
σημαντικών, με προσφυγή σε κρατικούς πόρους («κρατική ανακεφαλαιοποίηση»), όπως συνέβη, κατ’ ανάγκη, στη διάρκεια της περιόδου που διανύθηκε από την έναρξη της πρόσφατης (2007- 2009) διεθνούς χρηματοπιστωτικής κρίσης μέχρι σήμερα (μεσούσης της τρέχουσας δημοσιονομικής κρίσης της Ευρωζώνης). Στο τρίλημμα:
• αναστολή της λειτουργίας μη βιώσιμων πιστωτικών ιδρυμάτων, χωρίς προηγούμενη διευθέτηση και με ενεργοποίηση του ταμείου εγγύησης καταθέσεων,
• ανακεφαλαιοποίηση μη βιώσιμων πιστωτικών ιδρυμάτων με κρατικούς πόρους και
• διευθέτηση μη βιώσιμων πιστωτικών ιδρυμάτων, το ενωσιακό δίκαιο κατατείνει, σαφώς, στην επιδίωξη, κατά προτεραιότητα, της τρίτης λύσης.
Όλα αυτά επισημαίνονται χωρίς να ληφθούν υπόψη και οι θεσμικές εξελίξεις που κυοφορούνται (σύμφωνα με τις προτάσεις της Επιτροπής Liikanen, οι οποίες άμεσα επίκειται να μετουσιωθούν σε προτάσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, κατά πάσα πιθανότητα κατά τη διάρκεια της τρέχουσας Ελληνικής Προεδρίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης) αναφορικά με τον περιορισμό της δράσης των πιστωτικών ιδρυμάτων στις αγορές χρήματος και κεφαλαίων:
• είτε στο ενεργητικό του ισολογισμού τους (απαγόρευση του “proprietary trading”, καθώς και άλλων επενδυτικών συναλλαγών),
• είτε σε επίπεδο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών “inhouse”, σε αναλογία με όσα θεσμοθετούνται και στις ΗΠΑ βάσει του καλούμενου “Volcker Rule” (υποσυνόλου των κανόνων που περιέχονται στο Dodd-Frank Act του
2010).
Εφόσον αυτό συμβεί, λαμβανομένων δε υπόψη και των υπολοίπων διατάξεων του ευρωπαϊκού κανονιστικού πλαισίου που είτε ήδη εφαρμόζονται από τον Ιανουάριο του μ2014 είτε έχουν ήδη υιοθετηθεί, αλλά πρόκειται να εφαρμοστούν τα επόμενα χρόνια (αναφορικά με το συντελεστή μόχλευσης και τους συντελεστές ρευστότητας των πιστωτικών ιδρυμάτων), βρισκόμαστε ενόψει ενός νέου «μοντέλου» λειτουργίας του ευρωπαϊκού τραπεζικού συστήματος.
Οι επιπτώσεις στο ελληνικό τραπεζικό σύστημα
Δεν χωρεί καμία αμφιβολία ότι οι τρέχουσες εξελίξειςθα έχουν σημαντική επίπτωση και στη λειτουργία του ελληνικού τραπεζικού συστήματος. Από το Νοέμβριο του τρέχοντος έτους η άμεση μικρο-προληπτική εποπτεία
των τεσσάρων (4) συστημικά σημαντικών πιστωτικών ιδρυμάτων της χώρας μας (Τράπεζα Πειραιώς, Εθνική Τράπεζα της Ελλάδος, Alpha Bank και Eurobank Ergasias) θα ασκείται από την ΕΚΤ (με τη συνδρομή της Τράπεζας της Ελλάδος), ενώ η Τράπεζα της Ελλάδος θα έχει την αρμοδιότητα για την άμεση εποπτεία (υπό τις Οδηγίες της ΕΚΤ) μόνον των μικρότερων πιστωτικών ιδρυμάτων (περιλαμβανομένων των συνεταιριστικών).
Τα ειδικά καθήκοντα που θα ανατεθούν στην ΕΚΤ αναφορικά με την άμεση εποπτεία των τεσσάρων (4) συστημικών ελληνικών πιστωτικών ιδρυμάτων (οι οποίες αποτελούν περισσότερο από το 80% του ενεργητικού των
ισολογισμών του συνόλου των πιστωτικών ιδρυμάτων που ασκούν δραστηριότητα στη χώρα μας) είναι ιδιαίτερα σημαντικά. Θα θέσουν σε νέα βάση τους όρους υπό τους οποίους τα πιστωτικά ιδρύματα αντλούν δανειακά κεφάλαια, χορηγούν δάνεια και προβαίνουν σε επενδύσεις στην κεφαλαιαγορά, στις αγορές ακινήτων και σε άλλες μη χρηματοπιστωτικές δραστηριότητες, πόσω μάλλον αφού έχουν καθιερωθεί και αυστηρότεροι κανόνες, σε ευρωπαϊκό επίπεδο, αναφορικά με τη μικρο- και μακρο-προληπτική ρυθμιστική παρέμβαση στη λειτουργία τους.
Υπό αυτές τις συνθήκες, βάσιμα μπορεί να υποστηριχθεί ότι με τη θέση σε εφαρμογή της Ευρωπαϊκής Τραπεζικής Ένωσης μέσα στο 2014, οι συνθήκες ανταγωνιστικότητας του ελληνικού τραπεζικού συστήματος, σε ένα καθεστώς ασφαλέστερης χρηματοπιστωτικής σταθερότητας, ενδέχεται να αναβαθμιστούν, και μάλιστα σημαντικά. Για τη χώρα μας, προϋπόθεση αποτελούν βέβαια, περαιτέρω, η σταθεροποίηση των δημοσιονομικών δεικτών και η διασφάλιση ενός σταθερού κοινωνικού και πολιτικού κλίματος, που θα επιτρέψουν:
• τη σταδιακά σταθερή περαιτέρω επιστροφή καταθέσεων στα ελληνικά πιστωτικά ιδρύματα,
• τη δυνατότητα προσφυγής των ελληνικών πιστωτικών ιδρυμάτων στις διεθνείς διατραπεζικές αγορές και στις αγορές χρήματος και κεφαλαίου για την άντληση περαιτέρω δανειακών κεφαλαίων (σε αντιστοιχία με την ανάλογη δυνατότητα του ελληνικού Δημοσίου) και
• κατά συνέπεια, τη δυνατότητα των πιστωτικών ιδρυμάτων να επιστρέψουν πλήρως, με απόλυτη ασφάλεια για τους καταθέτες τους, στη συνήθη δανειοδοτική τους δραστηριότητα, εφόσον εν τω μεταξύ έχει επιτευχθεί σταδιακά η ανάκαμψη του πραγματικού τομέα της οικονομίας (την υλοποίηση της οποίας τα ελληνικά πιστωτικά ιδρύματα συνδράμουν ήδη, σημαντικά δε, ακόμα και στο ακόμα ισχύον υφεσιακό καθεστώς με την ιδιαίτερα σημαντική εγγυητική συνδρομή της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και του Ευρωπαϊκού Ταμείου Επενδύσεων).
* Καθηγητής Διεθνούς Οικονομικού Δικαίου στο Πάντειο Πανεπιστήμιο Αθηνών, Γενικός Γραμματέας της Ελληνικής Ένωσης Τραπεζών.
*Aναδημοσίευση από το τεύχος #26 του περιοδικού manager|m.
